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关于加强基层民政工作力量的几点思考



发表时间:2017-09-29 09:10:44 来源:市民政局 作者:民政局

近年来,随着社会建设的加强,与民生相关的行政部门如卫生、公安、人力资源社会保障等,其在基层即乡镇、社区层面的工作力量大大得到了提升。相形之下,民政部门的基层队伍建设却非常滞后。社会学家费孝通先生倡议的“贴近居民具体生活和满足居民日常需求的服务系统”,在民政类公共服务上出现了短板。人民群众日益增长的对民政服务的需求,和薄弱的基层民政工作力量之间的矛盾,已经相当凸显,直接影响到了习近平总书记多次强调的人民群众的获得感。

基层民政工作力量薄弱的表现

自1978年民政部恢复建部至上世纪90年代末,民政部门在基层的工作力量还是比较扎实,其表现为:一是在乡镇层面有专门的工作机构,至上世纪90年代中期,实现了全国每个乡镇基本都设有民政所;二是有专门的工作队伍,每个乡镇民政所均配备3名以上工作人员,多数为事业编制,有些地方还配有行政编制;三是有专门的职能,主要负责优抚、救济、社会福利等直接为群众提供公共服务的工作;四是有专门的工作经费。

但随着上世纪90年代末机构改革的推进,民政在基层的工作力量开始消解和衰退,具体表现为:第一,在乡镇的工作力量被大幅削弱。乡镇民政所纷纷撤销,在乡镇政府中设置一名民政助理员,且在多数情况下,民政助理员不是专职的民政干部,还要肩负党务、劳动、文教等若干职责。第二,在社区的新阵地未能及时开辟。进入新世纪以后,随着城市化的进程,城乡社区开始大发展,许多行政部门都及时将工作力量以机构的形式延伸至社区,民政部门虽然负有社区建设的职能,但一直侧重于整体规划,为各部门“搭台”,尚未自建机构和队伍。

与此同时,民政工作本身也在发生巨大变化。一是服务对象大大增加。目前民政工作服务和保障的人群已相当庞大,如城乡低保制度覆盖了7000多万困难群众,社会福利工作则面向2.2亿老人、8500万残疾人和3亿儿童。二是服务内容大大丰富。当前的工作则已法制化、制度化,仅向群众发放资金的工作就有多项,包括城乡低保金、老年人三项补贴、残疾人两项补贴、儿童两项补贴及优抚资金等。三是服务频度大大上升。当前执行的制度化的服务项目,则基本为按月发放资金、按人头给付资金。虽然发放大部分都采取了社会化的形式,即直接将资金打入对象银行账户,但资质审核、逐户走访、定期检查等动态管理工作,仍是必不可少的。

因此,一方面是民政的工作力量在向基层延伸时层层递减,另一方面则是民政直接要向人民群众提供的服务在大幅度增长,二者间的矛盾十分突出。如果我们把这些表现量化一下,问题就会更清楚:以一个人口50万的县为例,其享受优抚、低保、社会福利等资金发放的民政服务对象,一般合计占人口的10%,即5万;如果县里有50个乡镇,即配有50名民政助理员,则每位民政助理员要负责1000名对象的资质审核、资金发放以及定期走访、跟踪服务、档案管理、动态调整等工作。如果是在面积广袤、高山林立的西部地区,一个月都很难完成一次全面走访。并且,在当前乡镇层面已经没有专门的民政工作经费,走访等工作一直缺乏资金支持。资金发放工作尚且存在许多困难,需要民政助理员开展的社区养老、残疾人社区康复、突然遭遇生活风险的群众临时救助等工作,就更难落实。而这种状况,显然会影响党和政府惠民政策的传递,会影响民政部门各项民生举措的执行,同时也给现有的基层民政工作者带来巨大压力。实际上,近年来基层民政工作出现的一些问题,如城乡低保政策落实过程中轮流坐庄,救灾物资平分抓阄等现象,都与此有关。

对加强基层民政工作力量的建议

在现代政府四大职能即经济建设、宏观调控、社会管理和公共服务中,民政部门的职能一直以社会管理和公共服务为主;而从近年的事业发展趋势看,公共服务在民政部门的职责中所占的比重越来越大。基层民政工作力量建设与人民群众的福祉、社会公众的获得感之间的相关度越来越高。加强基层民政工作力量,笔者以为,是否可以从以下方面着手:

(一)力争增量。一是努力争取恢复乡镇民政所设置。目前,部门省份已争取到当地编办、财政等部门的支持,开始陆续恢复在十多年前的机构改革中撤销的乡镇民政所。二是推动在社区层面建立民政综合服务中心。在社区层面建立综合性的民政服务中心,可先以协调统筹养老服务工作为核心职能,再逐步向其他职能拓展,最终发展为以老人、儿童和残疾人为重点,同时面向社区全体居民的工作机构。三是充分利用试点项目的成功经验。近年来,民政部门与国际机构、慈善组织等,就如何开展好养老服务、儿童服务等直接面对群众的工作,开展了许多有益的试点项目,取得了大量成果。建议将这些项目成果在增设机构的过程中,加快应用,帮助机构尽快发挥作用。

(二)整合存量。一是调整县区民政部门工作力量。目前县区民政局的架构,基本是对应上级民政部门的设置,甚至部里有什么司、到县区就有什么科。但有些具体业务,在中央和基层的工作量是不同的,能否在基层推动相应的改革,不搞上下级一一对应,而是将力量更多集中到目前的核心任务上来。如果可能,还可腾出一部分力量用于对基层工作进行专门指导。二是推动供养型机构改革转型。目前,县区一级民政部门,基本都设有社会福利院、光荣院等,并在每个乡镇均设有敬老院。这些院所都属于供养型机构,功能趋同,而供养对象有差异,能否考虑将其整合在一起,集中做好对各类供养对象的照护,同时可空出一部分编制和人员,承担其他类型的民政服务工作。另外,还可考虑对整合后的供养机构开展公建民营,以腾出更多力量开展其他工作。

(三)借助外力。一是加大政府购买服务的力度。将能够交由慈善组织、社区组织、驻区企业等承担的任务,通过政府购买服务的形式委托出去,民政基层机构将精力集中到对服务过程的监督和服务质量的审核上来。二是充分利用“互联网+”等技术的力量。结合智慧城市、智慧社区等国家工程,将各项民政服务的方式、过程数字化、智能化,减轻工作人员的工作量,并提高工作质量和工作效率。

(四)提升质量。一是加大培训力度。注重对基层民政工作人员的教育和培训力度,特别是业务知识的培训。各级民政部门都应将对基层民政干部的培训纳入年度工作计划。二是加大指导力度。借鉴社会工作中的督导机制,建立和加强县、区民政局对基层民政工作机构的指导机制,确保服务质量。三是加大考核和奖惩力度。做好对基层民政工作机构服务质量等方面的督查,建立相应的激励制度和惩处机制,对工作责任心强、工作落实得好的工作人员给予适当的奖励,对服务不到位、群众意见大的工作人员给予及时处理。